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政府管理范文精选

政府管理

政府管理范文第1篇

关键词:经济全球化;政府管理;管理变革

Abstract:Theeconomicglobalizationalreadypresentedthesternchallengeandthebrand-newrequesttovariouscountries''''publicadministration.Intheglobalizedadvancement''''sadministrativereformandtheadministrativedevelopmentquestionalsodaybydaymakestheattentionforvariouscountries''''government.

keyword:Economicglobalization;Governmentmanagement;Management

transformation

一、经济全球化对政府职能转变的新要求

随着经济全球化的推进和新的世界性经济运行机制的启动,跨国公司、全球金融机构、世界性经济组织等成为主要角色先后登场,各国经济的相互依存性日益加强。全球范围内的组织国际联合、控制资源流向、影响经济生活、引导文化潮流、操纵信息媒体,深刻地影响着主权国家的社会生活,也对传统的权力运作带来了挑战。哈贝马斯认为,全球化的经济超出民族国家的调控能力,迫使人们去寻找替代方案——如把迄今民族国家所承担的社会福利职能转让给跨国机构。对于政府来说,全球化既是机遇,又是挑战。

一方面,经济全球化为政府提供了更为广阔的发展空间。主权国家间的相互依赖性既有利于用规则贸易取代强权贸易,从而给予发展中国家自我保护的手段,也将为国际经济的发展提供新的机会。由于在客观上要求分工的深化与市场规模的扩张,全球化也推动着生产从国内区域间分工向国际分工发展,推动着销售从国内市场向国际市场扩张。在追逐规模效益与分工效益的过程中,跨国公司通过投资活动在全球范围内配置资源,协调其生产与经营活动的格局,推动产业内贸易和公司内贸易的高速发展。大量的国际资本流向哪个地区,就会加速哪个地区的发展。同时,全球化也为各国的经济发展提供了平等的机会,各国都在力争创造良好的环境,加速自身发展。因此,全球化无疑拓宽了政府活动的空间和领域。

另一方面,全球化对我国政府管理体制提出了挑战。作为发展中国家和典型的后发型国家,中国要成功地实施跨越式发展战略,在全球化竞争中立稳阵脚,关键是要建立一个得力的政府,求真务实、具有强烈责任感的政府,放眼全球、目标远大、应急有策、精干高效、运转灵活的政府。但现有政府管理体制仍旧存在以下缺陷:

第一,政策的可预见性和法规的透明度不高,依法行政的理念很难植入。从依法治国的理念载入宪法到有法必依成为行政主体的自觉行动,中国的历程十分漫长。另一个严峻的事实是:有法不依、无法可依甚至知法犯法的情况在实践中依然大量存在;凭经验办事、按首长的指示办事、看上级的脸色办事、搞“暗箱行政”等情况在一些地方还屡见不鲜。内部法规大于国家法律,造成垄断经济,即“权力经济”,其主要表现为:市场准入,壁垒限制;长官意志,一言九鼎;行业垄断,为所欲为;法规体系薄弱,程序性法规匮乏。这些表现都与全球化不相容。

第二,政府的实际运作方式还不够规范。在政企关系上,我国政府还未完全从企业活动中超脱出来,权力性干预和管制依然过多,行政审批制度改革滞后,实质性的审批范围过大。在市场机制的培育上,我国政府的依法管理还很不完善,对经济的干预依然过宽,缺乏现代的公共服务观念。在管理队伍上,我们还亟待建立一支懂得并能驾驭现代市场经济、有效进行宏观调控的政府人才队伍。在管理手段上,政府对经济的控制能力将受到挑战:跨国公司可能通过多种途径绕过东道国政府的控制,可能根据不同国家和地区的投资环境、法律透明度的高低和劳动力用工制度,随时转移生产和投资。这决定了中国在全球化环境中深化行政改革、建立全球化高效的服务型政府的必要性和紧迫性,要求政府从传统的行政命令方式转变为行政指导方式,从刚性行政转变为柔性行政。

二、全球化背景下的政府职能转变和政府管理变革

改革开放前,中国的公共行政理论研究处于空白状态,实践中也一直遵循政治行政一元论(政治与行政不分)和古典的官僚制度(韦伯的科层制理论)。结果,政府往往以政治的方式对待行政(如政策制定),以行政的方法对待政治(如资源分配),并由此导致了一些问题和一定程度上的制度性腐败。更为重要的是,传统公共行政理论认为:政府应该提供所有的公共产品,这一理念是导致政府扩大对经济生活的干预的重要价值原则;同时,政府是外在于市场的公共权力机制,这一观念造成了政府与市场的脱节,使得政府运作缺乏市场效率,市场运作缺乏公共支持。

相比之下,新的公共行政理论是融合了公共理念与市场理念、以追求“三E”(Economy,Efficiency,andEffectiveness,即经济、效率和有效性)为目标的管理改革模式。它极大地突出了市场理念和公众的重要地位。

在强化市场理念方面,新理论将政府纳入整个市场体系中加以通盘考虑,详细评估政府的社会福利、社会救济等公共职能对市场供求的影响;认为应该将公共服务视为重要的市场领域,将政府管理看作是市场机制与公共机制的结合;讨论政府在注重公平与公正的前提下提高资金运用的市场效率,把政府服务的质量提到前所未有的高度;崇尚和推行公共服务的社会化、社区化和社会自愿服务,强调在不同的服务机构间引入竞争机制和市场检验。这样,政府就不再是单一的公共服务供给主体,其管制和审批部分的权力将大规模释放甚至取消。而信息资源的公开程度和提高贸易政策、法规透明度的要求,使政府内部机构变革成为必然。

在政府与公众关系方面,新理论强调顾客取向、以服务对象为中心,并通过建立企业化政府来提高政府的能力与效率,使公众获得更多高质量的服务。在实践中,全球化使政府与公众的关系开始发生变化。投资来源的“非本国化”、经营活动的“非本土化”、交换的“电子信息化”以及国际民间组织力量的日益“自治化”,都使公众和公民社会在社会生活中的自治式运作能力、承受各种风险的自主能力大大加强。这对政府管理提出的要求是:加强对社会力量的利用和公共服务的社会化,不再从管理主体的角度考虑如何管制被管理者,而是站在社会与公众的立场上考虑政府如何为公众服务、对部门内部的组织结构进行改革。

在这种背景下,政府管理的变革要立足于国际化竞争,以建立现代公共管理的思维模式为理念,动员全社会力量,建立以政府为核心的开放主体体系,从而最大限度地谋取社会公共利益。这要求政府具备:(1)全球意识,即开放的公共管理理念;(2)服务和效率意识,即提供高效、公平的服务,更多地吸引外资;(3)风险意识和责任能力,正确地把握参与国际分工与竞争的主动权;(4)应变和整合能力,及时调整管理战略,有效地整合各种因素及利益多元化引起的冲突与矛盾,保持稳定的社会秩序而参与全球竞争。(5)现代化的管理手段,即推进“电子政府”建设,实现以信息技术为核心的高科技行政。

三、全球化背景下中国政府管理变革的取向

在全球一体化的趋势下,如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用,政府如何运用市场法则来进行公共事务管理、提高公共行政服务的质量和效率,实现政府职能的转变,乃是目前面临的现实而又紧迫的问题。借鉴西方国家公共行政管理改革的理论与实践,中国政府管理应当着眼于以下几个方面的转变:

(一)从以权力为中心向以规则为中心的转变

以权力为中心的运作方式,随意性和无序性较大、公开度低,容易导致暗箱操作、违法行政。在计划经济体制下,行政权力是凌驾于一般公民权力之上的,行政权力支配一切。而在全球化时代,社会环境瞬息万变,社会需求多元化,政府难以继续试图向社会提供垄断性服务。政府应该“转向一种把政策制定(掌舵)同服务提供(划桨)分开的体制”,“选择把自己局限于政策和指导从而把‘实干’让给他人去做”,从而有所为、有所不为。这要求政府必须严格依法行政,政府运作的基本规则应从以往运用行政权力进行强制性干预,转变为通过制度供给引导服务对象按照政府规范实施行为,即由权力行政转向规则行政。

(二)从全能行政向有限行政转变

全能主义政府实际上就是无限政府。并且,政府取代了社会自治,通过计划手段操纵社会生活的一切领域。这不仅在理论上缺乏科学性,而且在实践上也难以取得预期效果。从公共行政科学化的角度来说,政府职能应该从“全能政府”向“有限政府”转变,从原有的“包揽一切”转换到“做市场不能做的事情”,弥补市场的不足。也只有从无限政府转向有限政府,由直接管理转向间接管理,由微观管理转向宏观管理,由单一的行政手段转向经济、法律、行政手段综合并用,才有可能实现政府职能的根本转变。

(三)从管制行政向服务行政转变

在全球化的背景下,政府将不再单纯地限制市场主体的活动,而应以多种多样的形式参与和干预经济生活。它在理论上也不再仅仅采取单纯的管理性行政,更应当实施满足社会和公众需求的服务性行政。

在西方,各国经过长期的实践探索,最终选择了服务职能,实现了由过去重管理轻服务、“以政府为中心”,到开始注重公共服务、“以满足公众需求为中心”的转变。在中国,政府管理变革离不开国际公共行政发展的宏观背景和时代的特殊性,特别是社会主义市场经济和中国入世的特殊要求。它们预示着政府职能结构的中心将由行政管制的职能逐步转向公共服务的职能,意味着政府施政需要符合公众的意志和愿望、重新设定政府与公众的地位和关系,也表明了政府行为的公众取向和“顾客”中心。

(四)从暗箱行政向透明行政转变

全球化必然对政府行政提出遵循透明度原则的强制性要求。当前,中国政府不断加快网上政府建设,通过互联网公布职能部门的联系方式和办事程序,开设了“政府公报”、“政府信息”、“政府法规”等窗口栏目。不仅如此,政府更应当继续增强信息的公开化程度。除依法应当保密的事项外,政府应当公布各项行政法规,特别是那些影响管理相对人权利和义务的行为标准或工作程序。这些做法至少有两个好处:其一,政府能够及时通过各种媒体为公众所知,广泛听取公众意见;其二,确保社会组织和公众个人的信息获取权,使他们能够了解与自身利益密切相关的政策信息,并参与公共决策过程、监督政府施政。这便是所谓的由暗箱行政转向透明行政。

政府管理范文第2篇

本文将首先摆出困扰我国乡镇政府的一些问题,并尝试从政府间体制上进行分析,找出它们的体制性原因;然后对乡镇政府的历史发展轨迹进行简单的梳理,探寻乡镇组织的发展规律;文章还试图从“国家”与“民间社会”之外的“第三领域”(thirdrealm)[2]维度来探讨乡镇政府的独特属性。在这些分析中,还将穿插对当前的一些乡镇改革思路的评论。在这样的基础上,作者会提出自己的改革思路和具体的政策建议。

一、困扰乡镇政府的一些问题

乡镇政府似乎是因为农民负担、村民自治和乡镇债务等问题才成为近年来社会和各级政府关注的一个焦点,其实,它自80年代初重建以来[3],就一直被一些问题所困扰着。最初主要是“条块分割”问题,随后是乡镇机构膨胀问题,以及村民自治对乡镇政府传统权威的挑战问题,接下来是加重农民负担问题,与之相随的是农村税费改革及乡镇财政困境等问题[4].这些问题的相继出现,实际上亦从另一个方面说明,对于乡镇政府如何建设(或改革)至今都没有找到一条切实可行的路径。

(一)“条块分割”问题。所谓“条块分割”问题,实际上是乡镇政府与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。尽管在不同的时期设在乡镇的站所名称、形式、数量不尽相同,但基本上都是这样的,即:有利可图的站所一般都是由县直部门直接管理或者以其为主导、乡镇政府辅助管理,而一些无利可图的站所则被视为“包袱”甩给乡镇政府管理,并由乡镇财政供养。例如,财政、工商、税务、公安、司法、土地、水电、信用社、交通等站所基本上由“条条”管理;文化、广播、卫生院、中小学、农技等事业单位基本上下放给乡镇政府管理[5].如此一来,那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所,势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分权能,同时,又与乡镇政府争夺乡村资源特别是财税资源,使乡镇政府在“权、能、利”三个方面皆不能成为一级完备、统一、效能的政府,以致乡镇政府无法有效领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会等各项事业。[6]

(二)乡镇机构膨胀问题。乡镇机构的膨胀,主要发生在1980年代中后期。随着农村家庭责任制的推行以及体制的瓦解,那时候的村级组织趋于瘫痪和半瘫痪,习惯于行政控制的乡镇政府组织,为了因应乡村基层组织的这一变化,以及出于实际的社会管理、征收税费、计划生产和实施家庭计划生育的需要,最初的反映(无论是自觉或者不自觉的)几乎无一例外是增加人员、扩充机构。在这种情况下,这一时期的乡镇出现了机构和人员的膨胀现象。乡镇政府从最初“政社分开”时的党委、政府“两套班子”很快扩大为“五套班子”甚至六套班子,它们分别是乡镇党委、政府、人大(主席团)、纪委、人武部和一些地区成立的乡镇政协(联络组),以及一些经济发达地区成立的乡镇经济组织。同时,乡镇政府原来的一些部门助理员设置到此时也分别演化为相应的专门机构,它们要么成为乡镇政府的内设机构,即专职办公室(如民政、计生、企业办公室等)、委员会(如农经委、教委等)或站、所(如统计站、经管站、财政所等),要么成为乡镇政府的下属单位,属于所谓的“七站八所”之类机构(如公安派出所、司法所、土管所、税务所、工商所、城建所、电管站、计划生育服务站等站所),改由上级主管部门管理[7],这些新设的机构不少为自收自支单位,其工作人员也相应增加,大多为乡镇自行聘用(非国家编制人员)。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查,平均每个乡镇党政内设机构为16个,其人员平均158人,超过正常编制的2-3倍;平均每个乡镇下属单位为19个,其人员达290余人,严重超编。依靠收费度日或直接向农民摊派、榨取,往往是确保这些新增机构日常运转的主要手段。

(三)村民自治对乡镇政府传统权威的挑战。1988年以后,“村民自治”渐次在中国大陆村一级得以推行。[8]众所周知,在村民自治实行之前,传统的乡村关系是一种行政隶属关系。在这种关系中,村级组织无论是最初的“村政府”、时期的“生产大队”或是后来的“村公所”乃至“村委会”,都是乡镇政权向下延伸、对乡村社会进行行政控制的一级政权或准政权组织,在功能上,它主要地代表“国家”对乡村社会进行管理,是自上而下国家机器的最基础的组成部分[9].然而,村民自治制度却赋予了“村委会”组织一种全新的内容和规范,在村民自治制度中,村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织,而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”,同时,法律还明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这样一来,单从制度、结构而言,乡镇政权成为了国家政权在乡村社会的行政“末梢”,乡村关系在一定程度上反映了国家与乡村社会关系。从这个意义上而言,村民自治制度重新界定了国家与乡村社会的关系,从而形成了所谓的“乡政村治”的政治格局。由于“乡政”的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革,使“乡政”与“村治”之间关系处于一种体制性紧张乃至冲突状态(关于这一点,后文将展开论述);尤其是村级直接民主选举,内在地激发了乡村人民的民主意识和民主诉求,他们基于自身经济利益、政治权利等方面的考量,要求改变乡镇政府传统的权威来源方式,将民主直选扩大到乡镇一级,进一步开放乡镇政治,并实际地参与到乡村治理的诸项事务之中。

(四)农民负担问题。“撤社建乡”以后,农民负担问题日渐暴露出来。到了1990年,各种向农民征收的项目已达149项之多。1991年农民负担约占上年人均纯收入的13%,已经远远超过了5%的控制线。此后,虽然国家加大了对农民负担的治理、整顿力度,但是农民负担问题不但未有明显好转,相反地却愈演愈烈,成为我国农村地区最注目的焦点问题之一[10].在对加重农民负担的挞伐中,乡镇政府一时成为加重农民负担的众矢之的。客观地说,乡镇政府对于加重农民负担的确负有一定的责任,但是乡镇政府未必就是加重农民负担的“罪魁祸首”。正如前面所述,在“条块分割”体制下,其实有相当一部分从农民身上汲取的经济资源(包括各种税费、摊派)通过“条条”被上级政府部门所拿走。另一方面,则通过所谓的逐级“财政包干”以及随后实行的偏重失衡的分税制(加之政府间自上而下的压力型支配式政治体制的配合),从乡镇财政直接进行抽取,自下而上地流向上级政府[11].事实上,乡镇政府的实际所得非常少,特别是分税制以后,真正留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种,乡镇政府为了征收这些税收不但耗费了它大量的精力,而且极容易与农民产生直接的利益冲突。

虽然我国自上而下地实行了财政体制的分税制改革,但是各级政府并未同步地进行相应的分权改革,上下级政府间的权力关系仍然是一种绝对的支配关系,上级政府可以凭借下级政府无法干预的权力,不但可以制定有利于自己的分税规则,甚至可以任意平调下级政府的资源,而且同时还可以将一些事务和原本由本级生产的公共品任务分配给下级政府。以致最终形成这样一种状况,即:财税资源自下而上逐级向上集中,各种任务、指标却自上而下地逐级分解、落实给基层政府。处在最基层的乡镇政府境遇最糟,他们在完成上级的财税征缴任务之后,乡镇财政的制度内收入已所剩无几。可怜的乡镇财政制度内收入在乡村公共品生产和供给方面尚且付之阙如,还要承担大量自上而下交办的各项事务(其中有不少事务本不属于乡镇政府),这就迫使乡镇政府不得不在制度外“另辟蹊径”、自谋财路,而这些最终势必转化为农民负担,由此也就不难理解农民负担问题何以愈演愈烈了。

(四)农村税费改革与乡镇财政困境问题。农村税费改革2000年首先在安徽全省进行试点,随后又先后在江苏、湖北和浙江等20个省份全面展开。据最新报道,目前试点地区的农业人口已达6.2亿,约占全国农业人口总数的3/4;试点地区减负幅度一般在30%以上(个别地区达到40%以上),农民得到的好处预计在300亿元以上[12].由此可以反观,过去农民被剥夺的情况。

农村税费改革表面上似乎是为了整治日益泛滥的农村“三乱”问题而进行的减轻农民负担、让民休养生息之举,实则是挽救1980年代中后期以来“国家”在乡村社会日渐加深的治理性危机。从这个意义上来说,与其说农村税费改革是农村分配关系和经济利益的调整,毋宁说是国家合法性在乡村社会重建的一种尝试和努力(能否取得实际的效果,有待观察)。这种努力,主要是通过这样两个途径达成的:一是取消一些不合理收费项目,将另一些收费项目并入农业税收中合并征收,从而将农民负担降低并控制(或固定)在某一可以接受的范围之内,农民由于获得实际的经济利益(实惠)对“国家”增进了信任和拥护;二是取消乡镇财政的非预算收入,将乡镇财政的收支纳入预算管理。在随后的改革中,又将乡村教师的工资收归县财政统一发放,并对乡镇财政实行“统管”。这些措施的良苦用心显而易见,说白了就是规范和约束乡镇政府的行为,以免他们向农民乱收费、乱集资和乱摊派。很显然,乡镇政府沦为这场改革的一个牺牲品或代罪羔羊——因为无论是基层民众还是某些上层政府官员乃至一些学者都将农民负担问题归咎于乡镇政府。

其实,在农村地区推行村民自治,也是一种国家重建的目的。实行村民自治以后,国家通过赋予农民一定的自治权,即通过所谓的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督以及村务公开,重新赢得了农民对国家政策的服从和对国家义务的遵守。国家在农民的心目中树立了权威,农民则把不满和愤懑撒在一些“粗暴”的乡村干部身上,常常指责他们违背了国家的政策和法律。[13]在推行村民自治中,国家同样地将乡镇政府推向了农民的反对者一边。从目前的村民自治的发展来看,乡村之间的支配性关系的确是村民自治发展的主要障碍。从今年媒体大肆炒作的“潜江事件”来看,也反映了这一点[14].但是,乡村关系实际上只是自上而下支配式政府间关系链条的一个环节而已,换言之,这种支配式政府间体制决定了乡村之间的冲突的必然性,只要乡镇政府仍然是支配性政治体系的一部分。

再回到农村税费改革这个问题上来。农村税费改革在减轻农民负担的同时,势必会减少乡村财政的收入特别是乡镇财政的收入,并因此导致乡镇财政收支的缺口问题。与此同时,乡镇财政原来遗留下来的巨大债务问题也将无法化解。换言之,乡镇财政面临严重的收支缺口和债务压力,并将长期化。农村税费改革以后(2000年),安徽省农业两税(农业税和农业特产税)及附加是37.61亿元,比改革前49.25亿元(包括改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费)减少了11.64亿元,再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26,全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中,乡镇财政减收13.96亿元,平均每个乡镇减少收入75.46万元。虽然目前的转移支付填补了乡镇85%的政策内减收,但是,在税费改革之前,乡镇财政除了政策内的收入以外,还有政策外的收入。农村税费改革几乎完全取消了乡镇财政的政策外收入,因此,安徽省乡镇实际减少收入远远大于75.46万元。有人估计,安徽省平均每个乡镇因为农村税费改革减收至少有90万元。而在农村税费改革之前,根据安徽省财政部门的调查,全省乡镇一级财政原来就平均负债达303万元。这也就是说,农村税费改革对乡镇财政而言不啻为“雪上加霜”。

根据国家农业部1999年的一项全面清查,截至1998年底,全国乡村两级的实际债务达到3259亿元,其中乡级债务高达1776亿元,平均每个乡镇负债为408万元。而且,最近几年这一负债情况有增无减。[15]背负如此的高额债务,在农村税费改革的刚性约束下,乡镇财政的困境(或危机)势必又会引发对乡镇政府新的合法性危机。实际上,乡镇政府始终处在“两难”的困境之中。即:为了生产和供给乡村公共品,就不得不加重农民负担,因为依据现有的分税制和县乡财政体制,乡镇财政的制度内收入十分有限,而且其主体税源都是一些数额小、分散的和难以征收的税种;如果不加重农民负担,就不能生产、供给基本的乡村公共品,满足广大乡村人民日益增长的公共需求。在这两难之中,乡镇政府面临着双重的合法性挑战:一方面,如果不能满足乡村人民基本的公共需求,生产和供给最起码的乡村公共品,乡镇政府的存在价值就被置疑;另一方面,如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担超出了农民接受的界限,乡镇政府的合法性同样会大打折扣。农村税费改革虽然减轻了农民负担,但是同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中,由于他受财力所限和规范化财政的刚性束缚,他不可能有效生产和供给乡村公共品而满足乡村人民日益增长的公共需要。[16]

二、针对这些问题人们提出的改革思路

针对这些问题,人们提出了种种改革思路,这些思路不外乎是:(1)要么主张加强乡镇政府的建设,将它建设为一级完备(或完全)的农村基层政府组织;(2)要么主张虚化乡镇政府,将之改为县级政府的派出机构,实行“县政、乡派”;(3)要么主张撤销乡镇政府,实行(类似于村民自治那样的)社区性“乡镇自治”。

起初,人们基于“条块分割”体制瓜分或肢解了乡镇政府的权能,有不少人主张,应该加强乡镇政府的建设,将县级政府设在乡镇的机构下放给乡镇政府管理,使之成为一个完备的政府组织。后来,另有一些学者认为,乡镇政府与其不能成为一级完全的政府组织,倒不如将之改为县级政府的派出机构,在乡镇设立“乡公所”或“镇公所”。甚至有个别人因此主张干脆撤销乡镇政府,实行“乡镇自治”。

实行村民自治以后,基于村民自治的发展对乡镇政府传统权威的挑战,人们对于乡镇政府的建设或改革又是歧见纷纭:有人认为,“乡政村治”是中国特色的农村政治模式,它是新的历史时期治理农村的最好的政治模式[17],主张“加强乡政,完善村治”;有人则认为“乡政村治”这一治理结构随着市场化、现代化和民主化的发展,其不适应性愈来愈明显,而主张“县政、乡派与村治”,以实现乡村治理的结构性转换[18];有的主张将“乡政”下沉到原行政村一级,将“村治”局限在自然村之内[19];有的主张实行“乡治、村政、社有”[20];也有人主张村委会准政权化,赋予村委会一定的行政强制权,使村委会具有一定程度的政权性质和地位[21];同时,也有人主张从“乡镇长直选”开始,实行“乡镇自治式民主”改革[22];还有人主张在村民自治的基础上,实行“乡镇自治”或“乡(镇)民自治”,将国家的基层政权单位进一步收缩到县一级[23].如此众多的歧见,也不外乎加强农村政权建设、实行“乡派”或“乡镇自治”三种改革路径。

然而,在乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政危机等问题上,人们对于乡镇政府何去何从似乎又趋向一致,即实行“乡派”或者“乡镇自治”,几乎没有人主张要加强乡镇政府的建设,因为他们基本上都是将乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政等问题归咎于乡镇政府本身,认定乡镇政府是这些问题(特别是农民负担问题)的始作俑者。例如,有人就认为,乡镇政府形同“三要政府”[24],“养了不少不该养的人,收了不少不该收的钱,做了不少不该做的事”,已经没有必要再设立为一级政府,因而主张撤销乡镇政府。

事实上,农民负担问题,(历史地来看)并非简单的是乡镇政府与农民之间的利益分配不公的问题,从更深层次上反映了我国二元社会结构的不平衡关系。即使撤销了乡镇政府,未必就能从根本上改变这种关系。根据有关资料,自1950-1978年间,国家通过工农业产品剪刀差从农民身上隐蔽性获取5100亿元,通过农业税收从农民身上直接征收978亿元,而同期国家财政对农业的支出为1577亿元,也就是说,国家从农民身上净提取4500亿元;1979-1994年间,国家通过工农业产品剪刀差又取得收入15000亿元,通过农业税收获取1755亿元,同期对农业的各项支出为3769亿元,国家净提取12986亿元;1994-2000年间,农民交纳的税金和各项费用为9733亿元,国家向农业投入5986亿元[25].从农民负担这一角度,主张撤销乡镇政府或实行“乡派”者,其潜在的前提似乎是:乡镇政府是加重农民负担的“万恶之源”,只要撤销了乡镇政府就能从根本上解决农民负担问题。——这种想法,未免过于简单!

同样地,针对乡镇财政问题,有许多学者认为撤销乡镇政府、实行“乡派”或者撤销乡镇财政,就能解决问题。他们开出的“药方”仍然没有摆脱这种简单的思维方式和“头痛医头”的窠臼。客观而言,乡镇财政之所以陷入困境,固然与乡镇政府有关,特别是在发展乡镇企业上形成的债务,与乡镇政府不无关系,但是在相当程度上,乡镇财政的问题是由于现有的偏重失衡的政府间财税体制造成的。[26]一些人之所以在农民负担、乡镇财政这样的问题上出现简单的思维定式,主要是由于他们将分析问题的视阈局限于乡镇政府本身,而忽视了上下级政府间权力结构、财税体制等制度性因素更为根本的影响作用。因而,其改革思路难免有诸多疏漏之处。

三、县、乡、村关系:体制性冲突

接下来,我们不妨具体地考察一下县乡之间的关系。一方面,县级政府直接通过财政、人事、考核等直接控制乡镇政府,另一方面则通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”肢解乡镇政府的权力和财政(如前文所述)。这样一来,乡镇政府不但不是一级责权利相统一的政府,而且由于它的决策权甚至相当一部分行政权掌握在县级政府及其部门手中,它成了县级政府事实上的派出机构,主要地执行县级政府的指令。这种县乡关系,由于法律规定乡镇政府除了执行本级人民代表大会的决议以外还要执行上级政府的决定和命令[27],而具有一定的“合法性”。

县乡之间的这种关系,在总体性支配型政治社会中,原本是没有什么问题的。例如,在制度中,不单县与乡之间是这种行政支配关系,乡与村之间也是这种行政支配体制。而且在体制中,“公社”本身并非这一体制的重心,体制的重心在生产大队和生产队——即所谓“三级所有、队为基础”。当时的“公社”实际上只起到国家“代言人”的角色,起“上传下达”之作用,因而,它在这种体制中似乎不存在什么问题。虽然在那时农民负担并不比现今轻许多,甚至有研究指出时期农民负担与上年农民纯收入的比例最高达35.2%(1970年),最低也有20%(1962年),一般在25%左右,而且,这些数据尚未将那一时期极为严重的工农业产品“剪刀差”和大量无偿调用农业劳动力计入在内[28].然而当时并没有人将农民负担问题归咎于乡镇(或“公社”),甚至根本就没有意识到农民负担问题的存在及其严重性(当然这与当时的隐蔽性征收方式有关,更主要的还是由于这种上下一贯的支配性体制起着作用)。

撤社建乡以后,农民负担问题才逐渐跟乡镇政府联系起来。乡镇政府重建不到两年,中共中央、国务院就发出了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》。该通知说,“近几年来,党中央、国务院三令五申,要求切实减轻农民负担,但是大部分地方农民负担仍然不断增加。农民依法纳税和合理上交集体提留是必要的,现在的问题是,除此以外,还要交纳各种摊派款项。有些地方摊派项目达几十种,人均负担十几元、几十元。同时还有各种名目的乱收费、乱罚款、乱集资,远远超过农民的负担能力”[29].虽然这份文件没有明确所指,但是很明显乡镇政府是难逃其咎的。

但是,自从实行村民自治以后,乡村之间的行政支配关系不再具有合法性,乡镇政府成为了自上而下支配性行政体系的末稍,于是,农民负担等“三农”问题才渐次归咎到乡镇政府身上。

目前的农村基层管理体制存在着严重的结构性冲突。一方面,县与乡之间继续维持着原来的行政支配关系,乡镇政府承受着自上而下的行政“压力”;另一方面,乡镇政府又面临着自下而上乡村自治力量发展的挑战,两种不同的力量同时在乡镇层次交汇,不但暴露和激化了乡镇本身的体制性矛盾,而且还将农村的其它一些问题(例如农民负担问题)也聚集到乡镇一级。因而,乡镇政府成为当前“三农”问题的一个主要矛盾集结体,这也从一个方面凸现了乡镇政府改革的重要性。

很显然,在这种情况下,将乡级政府改为县级政府的派出机构,虽然一时可以缓解乡镇政府的体制性矛盾,但是作为派出机构的“乡(镇)公所”仍然不能从根本上解决这一结构性冲突,甚至还会将这一冲突进一步延伸到县级政府。实行“乡派”,对于县级政府而言无疑于“引火烧身”。

或许有人认为,实行“乡镇自治”顺应了农村基层自治性民主发展的需要,是顺理成章的首选改革之策。因为实行“乡镇自治”以后,乡与村之间的权力冲突必然消失;由于撤销了乡级政府,又在相当程度上减轻了农民负担,化解了原有乡镇体制的矛盾。但是,只要县级政府仍然是支配性行政体系的一部分,这同样会将原来发生在乡镇一级的体制性矛盾上延至(或上交给)县级政府,势必导致“国家”与乡村社会在更大的范围内发生冲突,加剧农村社会的震荡。由此可见,乡镇政府的改革,势必还会牵涉到县、乡、村(乃至地、市[30])整个政治体制的整体性设计和重新安排(关于这一方面,徐勇有独到的见解[31],不再赘述)。

四、对当前几种流行的改革思路的简单评价

尽管村民自治对乡镇政府的传统权威提出了挑战,乡镇本身的问题也已成堆,但是这并不意味着乡镇政府体制会发生诱致性自行变迁。乡镇政府的改革,在相当程度上是一种政府自身的改革,更主要地依赖政府的制度安排或外在的强制性制度变革[32].很显然,乡镇政府的改革,首先必须符合“国家”的利益,有利于“国家”对乡村社会的治理。

从“国家”这一角度而言,是否设立乡镇政府,主要取决于两个因素:(1)是否有利于政权的稳定、维护“国家”对乡村社会的管理;(2)是否有利于“国家”从乡村社会汲取资源。首先,保留乡镇这一层级政府有利于政权的稳定。由于乡镇政府处于“国家”与乡村民间社会的居间地位,它在国家与基层民众之间扮演着其他组织无可替代的作用——它是调整二者力量的一个极其重要的平衡器,亦是二者博弈的一个主要场域,甚至是二者冲突的一个不可置换的缓冲区间。一旦实行“乡派”或者撤销乡镇政府,“国家”与基层民众之间就缺少必要的调节、缓冲和磨合的“中介”组织(机制),二者之间不可避免的矛盾或冲突势必会处于“短兵相接”的状态之中。一旦发生这种情况,就比较难以解决彼此之间的矛盾或冲突。然而,乡镇政府却能在一定意义上扮演着介于“国家”与基层民众之间的一种“中介”角色,对于缓解、调节国家与基层民众的关系起着不可忽视的作用。

其次,撤销乡镇政府不便于乡村管理。建国初期,我国农村主要实行“小乡制”,由于不便“管理”,于是又在县、乡之间设立了“区”的建制;后来,“撤区并乡”以后,有些地方(如湖北、广东等地农村)发现乡镇的规模过大,“管不过来”,于是又在乡镇以下(乡、村之间)设立“管理区”、“片”等非正式的管理层级。而这些非正式组织往往更容易偏离“国家”的性质,蜕变为一种“赢利型经纪人”(entrepreneurialbrokerage),它们不但加剧对农民的剥夺,侵害农民的利益,而且由于它们通常借用国家的权威,干些损公肥私的事,也会损害国家的利益和形象。与其设置一些非正式组织,毋宁保留乡镇政府这一正式组织。乡镇政府的改革,不在于撤销与否,关键在于它是一个什么样的政府。

更为重要的是,现有的乡镇政府体制,便于“国家”从乡村社会提取资源。我国的经济建设和现代化只能倚赖于自身的资源,不可能走西方发达资本主义国家那种殖民式发展道路。农村改革以后,虽然国家从乡村社会汲取的资源有逐渐减少的趋向,但是乡村资源至今仍然是我国经济发展的主要资源。

最好的改革思路应该是,既有利于国家对乡村社会的治理,又有利于农村基层民主和农村社会的发展。

如果从乡村民主这一视角来看,实行“乡派”显然不利于农村基层民主的发展,因为,作为县政府的派出机构,乡镇公所更加具有“官僚化”的性格。由于乡镇公所与村民自治组织的权力来源、权力结构的不同,乡村之间既有的体制性紧张不但不能舒解甚至会进一步激化、升级;甚至还会将这一体制性紧张关系进一步扩展到县级政府——实行“乡派”,对于县级政府而言无疑于“引火烧身”。况且,一旦实行“乡派”也就不存在所谓的乡镇民主选举问题,派出机构的负责人从法理上而言理应由上级组织指定或直接任命;而从村级民选直接过渡到县级民选似乎更加困难,农村基层民主的发展由于缺少乡镇层次的必要过渡而将阻滞不前。

在这一点上,我们可以从台湾农村基层民主化进程中汲取经验。台湾的民主化进程是从村到乡再到县逐级向上发展的,只有在上级政府普遍实行民选以后,再可以反过来推行“乡派”或者乡镇长“官派”。

另外,它也不利于生产或提供乡村社区地方性公共品或公共服务,因为从公共品的生产和供给角度而言,政府的层级越低,越符合社区地方性需要。一旦实行“乡派”,县级政府往往只会考虑全县的“平衡”而不会顾及乡村社区地方性特别的公共需求。而且,更糟糕的可能是,在目前的体制下,县级政府更有兴趣将公共资源投入到“县城”(或市政)的建设上来和一些“形象工程”、“政绩工程”上面,根本不顾及人民的公共需求。

而“乡镇自治”在现阶段更不可能推行,因为它既不便于国家对乡村社会的行政管理和社会整合,也不利于从乡村社会提取资源。更为重要的是,它本身缺乏自治的基础条件:一是当前的村民自治还不足以发展为更高层级的社区自治形式,即便村民自治本身也还存在不少问题没有解决好;二是在一个范围较大的乡镇范围内实行“自治”,具有许多难以克服的实际困难,首先是乡村人民之间不甚了解,因为乡镇社会不同于村庄社会,村庄社会是一个“熟人社会”,大家彼此“心肝也了然”[33].有许多人以美国“乡镇自治”为例,认为在中国也可以推行“乡镇自治”。其实,美国的乡镇规模相当小,其人口也不过于我国的一个村庄。因此,“乡镇自治”至少在目前而言是一个可爱的想法而已。

六、“官民合作”:历史根据与现代治理的要求

我认为,乡镇政府目前的困境,除了没有认清它处于“第三领域”的特性以外,还与以下两个方面的原因不无关系:一是它没有与历史上中国乡村社会基层组织的发展很好地衔接上;二是它没有与时俱进地适应农村改革以来乡村社会、经济和政治转型和发展的需要,进行适应性改革。

首先,乡镇政府的建设不能简单地割断历史,应该遵从历史发展的内在规律(或“潜规则”)。目前的乡镇政府困局,在一定程度上应该归咎于1949年以后中国大陆乡镇政权建设粗暴地打断了历史本来的既有发展脉络。在历史上,乡镇组织始终在“官”、“民”两个极端构成的谱系之间变换,无论在任何皇权制度下,乡镇组织始终都不是纯粹的“官僚”组织或“民间组织”,那种认为皇权在乡村社会“是挂名的,是无为的”或者乡村社会是自治的想法都是虚妄的,这样的社会在历史上从来都不曾有过。虽然近代以降,“国家”权力加剧了对乡村社会的扩张,但是,在1949年以前,各种近代“国家”政权基本上都没有改变乡镇组织“半官半民”或“亦官亦民”的性质。直到1949年以后,才在乡镇一级正式设立了国家政权组织,甚至将政权组织直接延伸到村庄社会之中,彻底摧毁了乡镇组织的“官”“民”两重性。这种情况,在体制下达到了它的极至状态。

制度最终还是坍塌了。1980年代初期虽然撤销了并恢复重建了乡镇政府,但是其基本的建设思路仍然没有改变,在相当程度上承续了体制一贯的国家主义路线,没有主动适应大陆乡村社会、经济和政治转型的要求。

我国乡村社会、经济和政治的转型主要肇始于农村家庭责任制的推行。家庭责任制的实行,不仅是经营方式的改变,它首先促进了非农经济的发展和农民的分化,形成新的利益主体和阶层结构,同时,乡村社会的流动性和异质性也逐渐增强。这些经济、社会的变化,必然促使乡村政治随之变迁,一是有多种利益要求通过政治渠道进行表达,相应地就必须建构多元的、参与式乡村政治,而不是通过自上而下的任命单向地建构农村基层政府;二是要求乡村政治更加开放、平等;三是在社会、经济和政治之间建立一种民主合作的关系,而不是政治单方面控制或吸纳社会、经济的关系。随后的市场化改革更进一步地推动和加剧了乡村政治民主化转型的进程——他不但要求政治与社会之间进行分权,而且要求政治从经济中退出,主要由市场对资源进行配置。乡村社会、经济和政治的这一系列变迁,势必要求新时期的乡镇政府进行相应的改革。

顺便说一句,乡镇政府的改革,不在于“建设”(statebuilding)与“改革”之间的区别,也不在于“强化”或“撤消”与否,而在于它的性质、职能的根本性转换和结构性优化,即建构一个什么样的政权组织——是威权式还是民主式,是支配性还是合作性,是传统的管理(控制)型还是现代的治理型?

正如前文所说,当前的一些改革思路,要么不能跳出“国家化”的思维定式,主张加强乡镇政权建设;要么基于“乡村自治”的美好理想,主张乡镇组织“去国家化”或“民间化”。这些改革思想,实际上在相当程度上还没有认识到当前乡镇政府建设或改革的实质,是改造乡镇政府的性质(即建立一个什么样性质的基层政府),而不是乡镇政府的去留问题。

“国家化”改革或“去国家化”改革,这两个极端的想法,既不符合中国乡村社会组织传统的发展逻辑,也不符合当今社会基层政府治理变迁的要求。与传统的政府统治(或管理)(government)不同,现代治理(governance)指的是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现[39]:“治理”更加强调政府与社会、市场之间的分权乃至与私人之间的合作,总而言之,“治理是各种公共的或私人的个人、机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[40].正是基于中国乡村组织历史发展的这种逻辑要求和现实的治理需要,笔者才提出了“国家”与乡村社会相融合作的改革思路——即,实行“乡政自治”,将乡镇政府改造为“官民合作”组织。

需要进一步说明的是,我们虽然主张将乡级政府改造为“官民合作”组织,却不是简单地要回复到传统乡村社会中去,但是也不能简单地、粗暴地割断历史,也就是说,一方面要合理汲取传统社会的基层管理资源,另一方面,要顺应现代社会、经济和政治发展的要求有所创新和进步。

从本质上而言,“官民合作”与“亦官亦民”(或“半官半民”)还是有着根本性的分野:“亦官亦民”或“半官半民”究其实质是一种“绅治”方式,他之所以呈现出“亦官亦民”或“半官半民”的特征,主要的是由“绅权”的两面性决定的;而“官民合作”则是一种现代政府治理形式,他主张政府与社会全面的、积极的、多元的民主合作,主张乡村人民民主参与社区治理,而不是由政府单方面的控制、管理和支配乡村人民。

七、“乡政自治”:最好的改革选择

基于乡村组织历史的发展逻辑、现实的乡村治理要求和对乡镇政府“第三领域”特性的认识,笔者认为“乡政自治”是当前乡镇政府改革最好的选择。所谓“乡政自治”,就是及时开放乡镇领导人的竞争性选举、重新配置乡镇的权力,建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制,扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道,使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中,使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。简言之,实行“乡政自治”,就是将乡镇政府改革为“官民合作”组织。

“乡政自治”与“乡镇自治”虽然只有一字之差,却是两种完全不同的概念。前者是在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下,增强乡镇政府的自主性,彻底改变它依附于县级政府的状况,使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位;后者则是取消乡镇政府的国家(政权)的属性,将他变成完全的社会自治组织。前者是一种制度内的增量民主改革;后者则是一种制度外的改革方式。前者重在国家与社会的相融和合作;后者则是对国家主义(准确的说是全能国家主义)的一种反动,主张社会自治力量的扩张。因此,对于前者而言,国家与社会可以实现可欲的双赢或互强;对于后者而言,国家与社会之间只能存在“你进我退、彼强此弱”式零和博弈格局。

实行“乡政自治”,首先必须“解构”和“重置”县乡政府间体制。“解构”现有的支配性政府体制最关键的是改变县对乡的人事决定权,乡镇领导人应该由乡镇人民直接选举产生,乡镇政府部门负责人由乡镇人大直接任命。其次,还要在县乡之间进行适当的分权改革,规范县乡各自的权力范围和限度,乡镇政府有权拒绝执行县级政府不合理的指令和分派的任务。原来设在乡镇的“七站八所”经过优化重组以后尽量放给乡镇政府直接管理,以增强乡镇政府的统一权能;这些“站所”的财务应纳入乡镇财政实行统一管理,使乡镇政府成为一级责权利相统一的政府。

实行“乡政自治”,最主要的是将乡镇政府改造为“官民合作”组织,建立民主合作的乡镇权力运行机制。仅仅“解构”县乡之间的支配式体制是不够的,如果没有建立有效的民主机制,“乡政自治”有可能异化为乡镇政府的恶性自治而肆意侵犯农民的权益;仅仅建立民主机制仍然是不够的,如果没有积极的合作机制加以配合,乡镇政府很难在乡镇社区治理中发挥主导性作用。只有在乡镇真正建立起民主合作式运行机制,使乡村人民有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中,在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作,才能切实解决当前的乡镇问题、破解“三农”问题的症结,实现国家在乡村社会的“善治”。

当前的许多乡镇问题乃至“三农”问题之所以发生并日趋严重,可以说在相当程度上是由于缺乏真正有效的民主合作机制引起的。在没有建立有效的民主机制(特别是基层民众对政府的民主制衡机制)之前,乡镇政府的权力运行主要依靠上级政府自上而下的监督和约束,虽然上级政府对下级政府具有绝对的支配权力,但是下级政府由于具有上级政府无法比拟的信息优势,往往可以凭借这种信息的不对称来扩张权力或不恰当的运用权力。“在中央政策本身具有相当权威性的情况下,基层政府无论是对上级政府,还是对农民,都具有充分理由来扩大管制政策的实施范围和力度,并巧立名目、从中渔利”[41],这就不难理解为什么中央的政策会在基层政府的实际执行中会走样,农民负担为什么在“三令五申”的情况下有增无减!问题的严重性还不仅如此,如果没有自下而上的民主监督机制,由于利益的一致性,上级政府不但可以包容、纵容下级政府的不当行为,甚至还会为了某种利益而“合谋”,共同侵害农民的合法权益。正是由于这个原因,笔者才认为不但要改变县乡政府间的“支配-依附”式关系,还要使乡村人民切实有效地参与乡镇政治,建立自下而上的民主制衡机制,规范乡镇政府的行为;至于乡镇社区性公益事业(如乡村道路建设、区域性水利工程等),不应(也不可能)完全指望国家或上级政府来投资建设,而应该在民主的机制上由政府与农民合作办理。

实行“乡政自治”,还必须重新配置乡镇权力,切实优化乡镇权力结构。如何改善乡镇党委的领导,充分发挥乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大的各自职能,使乡镇政府和乡镇人大依法自主性地开展工作,是乡镇改革的一个主要问题。其中,最重要的还是切实转变乡镇党委的领导方式,依据宪法和有关法律,进一步具体明确乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大权力的合法性限度、范围,将乡镇党委的领导纳入法制化、制度化轨道,防止乡镇党委权力的扩张和滥用。乡镇党委应在加强对乡镇政府、乡镇人大的政治领导与组织协调上,重新建构法理化权威。

同时,要切实提升乡镇人大在乡镇权力结构中的基础性地位,在乡镇人事任免和社区民主决策、以及对乡镇行政行为的民主监督等方面发挥主导性作用。这里的人事任免对象主要是乡镇部门负责人,实行“乡政自治”以后,乡镇长应由乡镇人大选举改为乡镇人民直接选举产生。有人担心会因此削弱乡镇人大的权能,认为乡镇领导人的民选与提高乡镇人大权威有矛盾[42].其实不然,在一贯的做法中,将民主选举视为基层人大的一个主要权能,表面上看似乎是提高了基层人大的地位,实质上却使之沦为一种表决仪式;乡镇人大的主要权能应该体现在“议”上,而不是所谓有其名无其实的“选举”上。所谓“议”就是对乡镇社区范围内重大事项进行“议论”,并做出“决议”;同时,对乡镇政府的行政行为进行“评议”,发挥民主监督的作用。简而言之,加强乡镇人大的建设主要是加大乡镇人大的民主决策和民主监督作用,将决策权真正交给乡镇人大,将监督权切实落实到位。为此,乡镇人大制度应进行相应的改革,其一,有必要建立乡镇人大的日常办事机构或常设机构;其二,乡镇人大代表应实行专任制,人数不要太多,以便于经常性开展活动,提升工作效率;其三,逐步实行“开放式会议制度”(opentownmeeting)[43],不断扩大普通民众参与公共事务的运行机制。

除了改善乡镇党委的领导方式、提升乡镇人大权能以外,还要进一步规范和调适乡镇党、政关系。实行“乡政自治”以后,乡镇党、政组织由于权力来源和组织原则的不同,势将面临类似于村民自治背景下村、支两委那样的体制性紧张与冲突问题[44].这个问题如果解决不好,势必影响“乡政自治”的运行质量。当前一些地方进行的乡镇选举制度改革(如四川的乡镇“公选”或“公推直选”、湖北杨集的“海推直选”等),在这个方面进行了尝试性探索——由于乡镇党委和乡镇政府领导人同时实行了一定范围的民主选举,在相当程度上改善了二者之间的体制性权力紧张关系[45];然而,即便二者都同时进行了一定形式的民主选举,但是却并不意味着同时建诸于民主机制上的两种不同的组织会自觉消除冲突。因此,在民主的机制中有必要引进“协调”或“合作”机制(然而这个方面常常被人所忽视,至今还没有这个方面的试验和探索),以进一步调适二者的关系。为此,我建议乡镇党政领导人选举采用“联合竞选制”(或称之为“联选制”)方式[46].所谓“联合竞选制”,简单地说,就是乡镇党委书记候选人和乡镇长候选人联合起来竞选[47],这样做不但可以协调乡镇党委书记和乡镇长之间的关系,而且有利于乡镇党委和乡镇政府的团结合作,促进“乡政自治”的良性运行。

结语

总而言之,当前的乡镇问题不能简单地归咎于乡镇政府,从目前的组织体制而言,它是支配性政府间体制造成的;从历史上来看,它是革命后国家权力强制性植入(嵌入)乡村社会打破乡村社会原生权力运行逻辑的结果。现实的治理需要和历史的发展逻辑,都认为只有将乡镇政府改造为“官民合作”组织,实行“乡政自治”,才能从根本上破解目前的乡镇难题,最终达致国家在乡村社会的善治。

但是,很显然“乡政自治”是不可能在支配性政府间体制环境中得以有效运行,单单“解构”县乡之间的压力型体制是不够的,乡镇问题乃至“三农”问题的最终解决端赖我国政府间体制从支配式向民主合作式全面转型。

注释:

[1]可参见拙作:“乡政新论”,《开放时代》2002年第5期。

[2]黄宗智(PhilipC.C.Huang):“中国的‘公共领域’与‘市民社会’?——国家与社会间的第三领域”,载邓正来、J.C.亚历山大编:《国家与社会:一种社会理论的研究路径》,中央编译出版社,2002年1月第1版,第429-430页。

[3]1983年10月12日,中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,要求“把政社分开,建立乡政府。同时,按乡建立乡党委,并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”。自此以后,全国普遍恢复重建了乡镇政府。

[4]除了这些问题,萧唐镖还胪列了农产品卖难与农民收入增长停滞问题、农村劳动力转移与农民就业问题、农村人才外流与枯竭问题、小城镇建设与农村城市化问题、土地问题、稳定问题等(参见萧唐镖:“二十余年来大陆的乡村建设与治理:观察与反思”,《二十一世纪》双月刊2003年8月号)。我认为萧先生指出的问题固然重要,也在一定程度上与乡镇有关,但主要不是困扰乡镇政府的问题。

[5]各个乡镇站所的具体管理方式在不同的地区和不同的时期都不尽相同。仅以乡镇财政所为例,有的地方由乡镇政府直接管理,县财政部门仅有业务指导权;大部分地区,则以县财政部门管理为主,其人、财、物均由县财政部门实际控制。又如安徽省,在农村税费改革之前,乡镇财政所基本上由县财政部门直接管理;农村税费改革以后,省里要求将乡镇财政所下放给乡镇政府管理,但是直到目前还有近1/3的乡镇财政所仍然没有改变“条条”管理的体制。到2001年以后,安徽省的农村中小学统一收归县教育部门管理。

[6]在“条块分割”中,几乎每一个站所与乡镇政府的具体关系都不尽相同,这些具体关系主要体现在这些乡镇站所的设置、组织、人财物的管理、财政来源、运行机制、规范性职能以及实际发挥的作用、历史兴衰等方面。为了说清这一问题,作者准备选择一个乡镇进行实证调查,具体分析它们之间的关系。关于“条块分割”问题,有兴趣者还可以进一步参见曹锦清著:《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》,上海文艺出版社,2000年9月第1版。

[7]安徽省乡镇的这些机构大致是在1992年“撤区并乡”时成立的。例如,在此之前,乡镇政府一般设置司法助理员,撤区并乡后,这一职位分别演化为公安派出所、司法所,甚至在有些规模较大的乡镇还成立“法庭”组织;与此同时,在乡镇党委内,则设立“政法委员”或“政法干事”等职位。而在“撤区并乡”之前,有关政法、司法、公安乃至法院、检察院等方面的日常事务基本上是由乡镇司法助理员具体承担的。

[8]早在1980年底广西宜山、罗城两县农村就出现了“村民委员会”组织。1982年12月五届全国人大五次会议通过的新宪法(第111条)确认了“村委会”的法律地位;1983年10月12日,中共中央、国务院联合发出的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》第七项内容专门论及“村民委员会”,对村委会的性质、设立和职能作了明确规定;经过反复讨论、酝酿,1987年11月24日六届全国人大常委会第二十三次会议终于制定了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,该法于1988年6月1日起在全国试行;直到1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议才正式通过修订后的《村民委员会组织法》,结束该法长达10年的试行历史。

[9]最典型的莫过于“队为基础,三级所有”的体制。在这种体制中,生产大队和生产队实际上都是高度集中的农村政权体系的一部分。

[10]关于农民负担问题的详细分析,建议参见俞德鹏:“农民负担问题的社会和法律分析”,《二十一世纪》2001年2月号(总第六十三期)。

[11]关于乡镇财政与农民负担之间关系的讨论,请进一步参见拙作:“农村税费改革与‘乡政’角色转换”,《经济社会体制比较》2001年第5期。

[12]参见中国农村研究网(http://big\ncsfggsd.htm)。

[13]参见拙作:“村民自治与国家重建”,《经济社会体制比较》2002年第4期。

[14]关于“潜江事件”的评述,请参见拙作:“当前乡村民主发展的主要问题及其原因——以‘潜江现象’为案例的分析”,中国农村研究网。

[15]贺军伟:“乡村债务问题的现状、成因及对策”,《经济要参》2002年第45期。

[16]参见拙作:“农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果”,载《二十一世纪》网络版第5期。

[17]对此论述较多的是华中师范大学中国农村问题研究中心张厚安教授。

[18]参见徐勇:“县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换”,《江苏社会科学》2002年第2期。

[19]参见中共湖北省委组织部、湖北省社会经济调查队课题组:“村级管理方式研究”,《中国农村经济》1997年第8期。

[20]参见沈延生:“村政的兴衰与重建”,《战略与管理》1999年第6期。

[21]曾军:“村委会准政权化设想初探”,《社会主义研究》1997年第5期。

[22]李凡、寿慧生、彭宗超、肖立辉:《创新与发展——乡镇长选举制度改革》,东方出版社,2000年11月第1版,第49页。

[23]参见郑法、于建嵘、周绍金、綦彦臣等前引文。

[24]白沙洲:“中国乡镇政府形同‘三要政府’”,/109/ChinaAffairs/8930.html.[25]参见陈光焱:“论农村税费改革的定律约束和取向选择——兼评所谓‘黄宗羲定律’”,《财政研究》2002年第8期。

政府管理范文第3篇

1.全面落实科学发展观,入世后市场经济发展的迫切需要

为了完善社会主义市场经济,全面落实科学发展观,推动社会主义和谐社会建设,必须进行行政审批制度的改革。政府在管理经济与社会的时候,需要通过审批才能实现政府在社会资源配置中的积极作用。市场经济要求充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,政府不能再盲目地对经济和社会实行直接干预。实行社会主义市场经济,要求我们必须按经济规律办事,减少政府过多的、不规范的行政干预,最大限度地发挥市场机制的作用,调节经济运行,提高社会经济的运行效率。我国传统的行政审批制度,给予审批者直接支配社会资源的权力、自由裁量的空间较大,加之审批标准不公开、审批程序不规范,随意性大,透明度较低。笔者认为过去的行政审批制度与WTO的依法行政、依法管理、平等竞争、开放市场、非歧视性、公开透明等基本原则的要求有较大距离,不适应WTO的有关规则。WTO的基本原则及各项规定、协议都是基于市场导向基础之上的,内在要求各成员政府创造开放、统一、公平的市场竞争环境,变过多的行政干预管制之抑制功能为一视同仁的服务保障功能。

由此可见,为了全面落实科学发展观,适应入世后市场经济发展的迫切需要,我国行政机关的行政活动应符合WTO的要求,与国际社会接轨,应按经济规律办事,减少政府过多的行政干预,充分发挥市场机制的作用,应以统一、客观、公正和合理的方式实施相关的法令、条例、判决和决定或从事管理活动,增强可预测性和透明度。所以,传统的行政审批制度必须按照WTO规则和中国的市场经济规律,有计划地依法进行改革。

2.依法公开、公平、公正行政的必然要求

目前政府审批事项过多、范围过广,再加上审批过程的过暗、过乱,行政审批制度存在诸多问题。比如,审批手续繁杂,存在多头、重复、层层审批现象,导致审批时间无限延长,群众和企业办成一件事往往要跑几十个部门,盖几十、上百甚至更多的图章,这就使得一些部门和个人很容易利用所掌握的审批大权谋取私利,进行钱权交易,助长了一些职能部门和有关人员利用手中权力以权谋私、索贿受贿。另外,大量的腐败现象由搞“暗箱操作”而滋生,审批人员根据经验、习惯、感觉甚至关系来决定是否批准,带有较大的随意性,损害政府应有的公正性和客观性。重审批轻管理、重收费轻服务现象普遍。审批责任不明确,很多审批部门和审批人员的审批行为缺乏严格的监督制约机制,对审批后的执行情况也缺乏必要的后续监督,往往导致行政行为管理失控和市场秩序混乱。

由此可见,腐败严重损害了行政效率,妨碍了社会的健康持续的发展,为了预防和治理腐败,依法进行公开、公平、公正行政,就必须改进工作作风,防止以权谋私,减少消极腐败现象,就必须改革行政审批制度。

二、进行行政审批制度改革的有效途径

1.充分发挥市场机制的作用

2001年,国务院批转了监察部、国务院法制办、国务院体改办和中央编办《关于行政审批制度改革工作的实施意见》。在文件中明确提出了当前我国行政审批制度改革的指导思想和总体要求,以及改革应遵循的五项原则,制定了详细的实施步骤,提出了需要注意的几个问题。这就为我国行政审批制度改革指明了方向。2004年5月,国务院决定国务院部门第三批取消和调整审批项目495项。加上前两批已取消和调整的项目.国务院共取消和调整审批项目1806项,占总数的50.1%,实现了大幅度减少行政审批事项的目标。

“市场是最好的裁判官”,“市场是一支看不见的手”,应该充分发挥这支看不见的手的力量,而我国的行政审批过多干预那些繁杂琐碎的具体事项,人为地造成了大量的资源浪费。这就要求从根本上改变以我国行政审批制度。笔者认为,深化行政审批制度改革,一是应把妨碍市场开放和公平竞争的行政审批予以取消,市场竞争机制能自行调节的,交由市场去解决。二是由市场难以有效解决,但通过社会组织能有效解决的,应交由社会组织来解决。充分发挥中介组织、社团等社会组织在市场中的重要作用,强化政府的社会管理和公共服务职能。美、日等市场经济发达国家的经验表明,发挥好社团、行业协会和中介组织的作用对建立高效有序的行政审批制度非常重要2.简化审批,强化监督机制

对行政审批制度改革实施的监督力度不够。目前,各地政府都陆续向社会公布了相当一批取消、下放的审批事项。但这些事项的落实情况如何需要行政监察部门的积极参与,采取强有力的约束监督措施,否则就会造成改革留有形式或大打折扣。对行政审批工作监督的目的,就是监督改进工作,维护公平、公正、公开的阳光竞争环境。一是健全审批部门内部监督制约机制,落实审监(审核)分离制度,加强部门内部监督检查,防止滥用审批权,建立审批人员定期轮岗和审批回避制度。二是健全纪检等部门的专门监督机制。有关纪检监督部门纪检监察要立足本职,广泛收集企业及服务对象对审批制度改革的意见和建议,对改革中出现的问题,及时研究反馈给有关部门。三是建立责任追究制度。行政机关在行使审批权过程中,不按规定的条件、程序进行审批甚至滥用职权、徇私舞弊,以及由于只审批不监督或者监督不力而造成严重后果的,要追究行政审批主管领导和直接责任人员的行政责任或法律责任,应遵循“谁审批,谁负责”的原则。四是社会监督机制的建立。为了保证一部有效的法律能够被认真履行,不仅要建立起有效的司法体系,更重要的是要建立起民众与社会的有效监督机制,这其中包括民众的有效申诉渠道、大众媒体的公开报道制度等。要建立和健全人大、政协、司法机关以及新闻媒体和群众的监督机制。使得社会监督机制有效建立起来,把有关信息通过媒体公示于众,使群众了解改革的意义内容、过程和结果,从而把审批事项纳入整个社会的视野。

3.转变政府职能。重塑思想观念

面对加入WTO的新形势,要提高政府工作效率,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,已势在必行,而要达到这一点就要从根本上转变政府的职能,以制度的方式明确政府该做什么。

只有转变政府职能、实现了政府退出市场,才能从源头上遏制政府审批制度的膨胀在传统体制下,政府是经济活动的主体,企业则成为政府的附属。因而,经济活动是由政府组织、经济决策也是由政府通过行政审批程序下达的。这种情况在从计划经济向市场经济的转轨初期仍不会有根本改观。这是因为在市场制度很不健全、市场经济活动还受到传统体制的多方阻碍时,政府的重要职能之一,是为市场经济开辟道路、“保驾扩航”。在当时情况下,政府审批甚至成为市场活动得以实现的条件。而当市场经济制度逐步建立起来、微观经济主体被充分激活、经济的自组织功能逐步完善了以后,政府再用行政审批手段去管理经济、管住市场,就只能起到妨碍甚至阻碍市场发展的作用了。因此,关键的问题在于,政府必须及时转变职能,适当退出市场过程。

三、结语

由于行政审批制度改革是一场政府的自我变革,在取不取消、取消哪些、如何取消等问题上缺乏明晰的操作规范和约束机制,难以进行到底。要使这项改革深入下去,必须通过立法,从法律制度上予以规范。《行政许可法》的即将贯彻实施,将加快政府职能的根本性转变,有力地推进依法行政工作,促进行政管理方式的改进和行政管理水平的提高,有利于从源头上预防和治理腐败,大大推动我国行政审批制度改革的进程。

政府管理范文第4篇

关键词地方债务财政发展风险防范

1地方政府债务的成因分析

1.1财政体制方面的原因

在1994年实行分税制改革后,财政的集中度大幅度提高。与此相对照,中央政府与地方政府的事权划分却未能彻底进行。尤其是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没有展开。在1994~2002年期间,中央财权与地方财权之比为52∶48,而中央事权与地方事权之比则为30∶70。加之近年来各项改革力度不断加大,特别是社会保障体制改革、粮食体制改革、农村税费改革等重大改革,加上地方政府经济建设投入要求的增加,地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度,支撑经济运行的财力匮乏。而现行的转移支付制度又不完善,上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不能满足地方正常运转的需要,加之财政金融体制不健全,导致地方政府只能举债解决支出压力,政府债务增加。地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或间接地借入内外债务,违规融资。

1.2经济改革方面的原因

地方经济体制改革总体情况是好的,但有些改革却存在较大缺陷,不仅没有产生应有的经济效益,反而由地方政府承担改革成本,导致政府债务增加。在我国经济体制转轨中,由于政府职能转变滞后,政府对经济、社会微观领域事务干预过多,产权不清,导致经济、社会主体缺乏自我风险约束;由于市场化程度不高、市场准入的限制,保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散、化解经济、社会风险的市场机制难以形成,许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府,形成地方政府债务。

1.3经济建设方面的原因

县域经济作为我国经济发展中的重要环节,其经济增长对我国经济的发展具有重大意义。但是在经济发展过程中,中央政府对县域经济发展没有给予相应的政策支持和财力支持,而地方政府发展经济的压力却非常大,既要完成上级下达的经济考核指标,也要通过发展经济缓解地方财政支出的压力,解决地方经济改革和运行中存在的社会保障、公共服务、基础设施、投资环境方面的问题。因此,地方政府只能以举债方式来解决这一问题。

1.4行政管理体制方面的原因

尽管这些年进行了几轮行政管理体制改革,但减人、减事、减支的效果不明显,人浮于事,行政效率不高的状况一直没有得到很好的解决,财政支出压力较大,支出刚性较强,财政负担沉重,拖欠工资现象时有发生。现行的政府绩效评价和监督体系不完善,个别地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”,获取政治资本,不惜融资举债,用于“形象工程”和“政绩工程”建设,加之监督管理的缺位,也导致了政府债务增加。

1.5投融资体制方面的原因

目前我国的财政金融体制不健全,作为金融市场上的一大类融资主体,地方政府缺乏必要的正规的融资渠道,在不得已的情况下,只好通过各种办法,如向单位借款、向个人借款等,通过各种非正规渠道进行变相举债,以解决政府财力紧缺的问题。而不规范的举债,也从某种程度上加大了政府债务的压力。

1.6政府债务管理制度方面的原因

长期以来,地方政府对债务问题缺乏足够的认识,没有成立统一的债务管理机构,政府债务管理权限分散于计委、财政、监察、审计等部门,各部门的管理权限不同,管理侧重点也不同,这样,实际上达不到规范管理的效果。同时,由于没有建立借债举债信息披露和监督机制,对于是否应该举债没有相应的评估机制,导致部门和乡镇随意举债的现象时有发生,债务规模不断膨胀。

2对地方财政运行的影响

2.1增大了地方财政运行困难

政府债务的存在增加了地方财政运行的压力,地方财政新增财力大部分用于偿还部分债务,这导致地方财政要么无法执行中央和省出台的一系列财政支出政策,要么举债实施。这样,造成恶性循环,使地方财政超负荷运转。

2.2迟滞了地方财政收入的增长

在社会主义市场经济建设日趋完善、公共财政体系建设不断加强的情况下,尽管地方政府对经济的干预越来越少,但地方政府加强基础设施建设、改善投资环境,推动经济发展的作用却在加大。由于地方政府债务的影响,地方政府信用降低,举债成本提高,而地方财力又十分有限,地方政府投入基础设施的能力大大削弱。这样,地方经济发展后劲不足,在较大程度上制约了地方财政收入的增长。

2.3制约了公共财政职能的发挥

由于地方政府债务以财政“兜底”,使本来就步履艰难的地方财政雪上加霜,地方财政保证正常运转都非常困难,更没有能力投入公共设施和满足群众日益增长地对公共服务的需要。这样,导致了地方财政难发挥其应有的公共财政职能。

2.4不利于地方财政改革的深化

近几年来,财政改革力度不断加大,财政管理不断走向规范化。但由于地方政府债务的复杂关系,使得财政在理顺收入和支出关系,加强规范管理方面加大了难度。同时,在深化地方财政改革时,财政支出的压力也进一步加大,例如农村税费改革,国库集中收付、阳光收入、车改、农村义务教育、农村新型合作医疗和养老保险等,财政都需要增加支出。收入有限和支出刚性增加以及政府债务的矛盾,使得改革的难度加大。

3化解政府债务,促进财政发展的对策

3.1合理确定地方政府的财权和事权,加大转移支付力度

造成地方财政困难、地方政府债务增加的一个重要原因是财政体制不完善,地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题,必须从财政体制方面入手,在现有分税制财政体制的基础上,进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权,科学划分上级和下级财政之间的收入与支出,进一步完善财政转移支付制度,按照经济发展水平和财政收入情况,加大对区县的转移支付力度,增加地方财政的可用财力,减少地方政府的举债规模。

3.2推动县域经济发展,壮大县级政府财政收入规模,增强地方财政实力

要化解地方政府债务,解决当前区县财政困难的问题,最根本的出路在于推动县域经济快速发展,不断壮大地方财政收入规模,增加地方可用财力,这样,才能从根本上解决债务风险问题。因此,上级政府部门要制定推动县域经济发展的政策,采取扶持有效措施,解决区县经济发展速度缓慢、地方财源单一的不合理状况,建立多层次、多方位的财源体系,促进地方财政收入的稳定增长。

3.3完善政府绩效评价和监督体系,以减轻地方政府财政支出和债务压力

要着力解决地方财政供养负担重、财政支出压力大和刚性大的矛盾,就必须加快地方政府行政管理体制改革。一是淡化上级政府对下级政府的经济发展考核指标,将地方政府的职能从经济发展与经济建设方面转换到公共管理和公共服务上来,通过政府职能调控,加大地方经济的市场化程度,推动地方经济发展;二是进一步精简地方政府行政机构数量,压缩地方财政供养人员数量和比例,缩小地方财政的供养系数。通过精兵简政,节约行政开支,减轻地方财政支出压力,减少地方政府债务规模不断扩大的压力;三是坚决杜绝“政绩工程”,要改革和完善地方干部考核选拔机制,用科学发展观来衡量干部的政绩,防止出现新的“政绩工程”,避免产生新的“政绩工程”负债。

3.4全面清理各类债务,逐步化解地方政府债务

全面清理地方政府债务,彻底弄清地方政府债务规模、结构、分布等基本情况,按照直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性的债务分类方法对地方政府债务进行分类登记,编制地方资产负债表。针对经常性债务和融资性债务、直接债务和间接债务、显性债务和隐性债务,研究不同的处置办法,进一步强化偿债措施。要遵循“杜绝当年新增欠款、逐步化解历史积欠”的原则,对财政周转金,除部分依政策可以核销外,其余部分要严格按目标考核办法,按“谁发放、谁回收”的原则进行清收。在此基础上,各级地方政府对直接显性债务,应根据债务的数量和期限,制定中长期偿还计划,并建立相应的偿债基金;对直接隐性债务,应预测未来各年度的支出缺口,制定弥补支出缺口计划;对或有显性债务,应坚持“谁借谁还”的原则,清偿债务,必要时可用法律手段进行追讨;对或有隐性债务,应加强管理,尽可能在经济、社会领域“就地”化解;对无法追讨的或有显性债务和无法“就地”化解的或有隐性债务,应纳入直接显性债务进行清偿。

3.5健全地方政府债务管理机制,控制地方政府债务风险

一是建立高效的政府债务管理机制。明确政府债务管理机构的工作职责和权限,细化举债审批程序,规范地方政府债务审批权限,除经县区政府债务管理委员会批准外,任何部门、单位和乡、镇、街、场区不得擅自举债。对确实需要举债的,在审批时,实行“三个一律”:举债项目不符合国家政策规定,不符合地区经济发展规划的,一律不审批;举债单位不具备偿债能力的,一律不审批;举债项目没有纳入举债计划的,一律不审批。

二是建立灵活的政府债务偿还机制。逐步实行偿债专户管理。在财政部门设立债务偿还专户,专门用于偿还政府债务。由财政预算内、外资金偿还的债务,财政部门按计划和还款进度,将偿债资金直接拨入政府偿债专户。经财政转贷的国债资金、国际金融组织的贷款,由使用单位将偿债资金划入偿债专户,由财政部门一个口径归还。逐步建立偿债准备金制度,按照政府债务管理的政策要求,财政部门要建立一定规模的政府偿债准备金,待条件成熟后,列入区财政预算,实行专户储存,统一管理,

三是建立严格的政府债务监督检查机制。对政府债务项目,相关职能部门要实行跟踪检查和重点检查相结合,及时发现问题,督促项目单位整改到位。对政府重大举债项目,要委派财务总监或财政专管员,对举债项目的财务活动进行全程监管。审计部门要加强对政府债务资金使用情况和偿债计划落实情况的年度审计。项目竣工后,必须进行竣工审计。将政府及其所属部门的政府债务状况列入领导干部经济责任审计范围,公开审计结果。对随意欠发工资、拖欠工程款,随意向干部职工借款集资的,要设立举报箱,公布举报电话,接受群众监督。纪检(监察)部门要加强对政府债务偿债责任人的违纪违规行为的查处,对非法挪用、侵占债务款,构成犯罪的,移交司法机关依法追究其刑事责任。

3.6建立公开的地方政府融资渠道,规范地方政府举债融资管理,允许有条件的地方政府发行地方债券

要通过建立公开的地方政府融资渠道,使合理的地方政府举债规范化,并设法使地方政府存在隐形债务显形化,杜绝以往没有地方债务没有“正门”,只好走“旁门”的不合理现象,堵住各种隐形、违规的借债融资渠道。要修改和完善《预算法》有关地方政府融资的相关规定,允许有条件的地方政府以规范的形式发债借贷,以解决地方政府在基础设施建设和公共服务方面财力不足的状况,把地方政府债务纳入地方预算管理,通过预算约束,防范地方政府债务风险。

参考文献

1谭桔华.论合理政府规模与政府行政成本

[J].湖湘论坛,2005(2)

2唐云锋.公共选择理论视角下地方债务的成因分析[J].财经论丛,2005(1)

政府管理范文第5篇

关键词:公共理性;博弈;服务型政府

服务型政府是在批判和继承新公共管理理论的基础上形成的一种指导各国政府行政管理的的新型理论,在刚刚结束的十七大上,总书记再次强调强调加快行政管理体制改革,建设服务型政府。我国在建构服务型政府的理论研究和时间中已经取得了丰硕的成果。本文试图运用公共理性的知识探讨服务型政府的建构的新途径。

一、公共理性与服务型的特征理性(reason)是社会行为主体对对客体的一种能动性的反映,是行为的主体认识自然、社会及其协调、整合自然、社会和各种行为主体之间关系的基本功能。林毓先生认为:“理性”(reason)是人生来就有的一种能力,一种发现什么是真理的能力,这个能力就是理性。换言之,“‘理性’是一种使我们了解真理的本领”。这种理性是有限理的,即有限理性。从社会学家马克斯.韦伯开始,人们习惯上把理性划分为工具理性和价值理性两种。“工具理性”是指从理性出发,寻求理想的工具来解决写作论文现实中的问题,以便达到预期的目的,简而言之就是采用最有效的手段以达到一个目的就是所谓的“工具理性”。所谓“服务型政府”,它是在公民本位,社会本位观念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为人民服务宗旨并承担责任的政府。服务型政府从本质上讲是一个为民、便民、人民拥有的政府。

二、公共理性与服务型政府的关系综上所述,“公共理性”旨在要求公共管理主体在公共决策和管理等一系列活动中,都应在公众的参与和监督之下进行。这种理性是代表民意的,是公共的,是各种利益集团在和平的气氛下,通过讨价还价,最后在协商一致和“妥协”的情况的约定意识。而服务型政以“向人民学习,为人民服务,请人民评判,让人民满意”为行动指南。

三、我国政管理在公共理府在政府决策和性上存在的问题由于我国几千年的封建思想和制度的根深蒂固,现代民主意识还未形成气候,官管民的观念普遍存在。政府成为统治的工具,权力的执行者一直把民众(特别是中下层民众)看成是管制的对象,一切事宜政府说了算,而人民也对此乐此不疲,甘心做奴隶,不愿改变现状。政府工作人员不知道自己服务的对象是广大人民群众,许多领导更是喜欢独断专行,搞一言堂,上行下效,官僚风气甚严。再加上政府缺乏政务公开,决策和管理不透明,没有完善的群众参与决策、管理、监督、评估的机制,而大众传媒又被控制得过死,歌功颂德几乎成了其基本职能。

四、以公共理性为指导构建服务型政府公共理性要求政府决策和管理都应是在各利益团体的“正和博弈”中,通过讨价还价,在互相“妥协”下达成一致并在民主监督之下完成,这对构建新型服务型政府具有重大的启示。我们认为可以从以下几个方面入手:1、转变政府工作人员观念,树立公共理性意识要构建服务型政府,首先要转变两种观念:一种是在我国长期的封建统治中形成的“官管民”的思想。正如马基雅为里说的那样:“世界上除了庸人还是庸人”。而要构建服务型政府必须鼓励民众积极参与行政管理,并在其过程中起到监督和绩效评估的作用;针对精英主义的政治(教学案例,试卷,课件,教案)统治思想,我们应该通过教育宣传让政府工作人员深刻认识到自己的双重身份,首先是一名普通的公民,然后才是政府官员,自己手中的权力是人民给予的,作为人民的公仆,应全心全意为人们服务,而不能高高在上,蔑视大众,在做出行政行为的时候要和群众商量,认真听取群众的意见和建议,接受群众的监督。而群众也应该认识到自己的智慧和权利,热情地参与行政管理。2、以公共理性为指导,再造政府流程把公共理性引入政府流程再造中,在吸收和创造性运用现在企业制度的基础上,以“公共需求”为导向,对传统的流程进行彻底的改造,使之更具有与社会特别是人民大众更具有互动性,在流程设计上应尽量实现“并联式”服务,设立“政府超市”优化和完善电子政务,使政府的各项管理更透明,更阳光,公民办事更快捷,方便,增加民众对行政管理的参与的深度和广度。3、以公共理性为指南,加强制度建设制度是一个国家的灵魂,政府的制度设计是其统治有条不紊的保障。我们认为,必须在公共性的指引下,用制度的方式规范约束政府及其工作人员的行为,并让公众,大众传媒监督自己的行政管理活动.例如可以建立和完善听政制度、问责制度、专家咨询制度等等,并坚决贯彻执行。4、进一步发挥公众和大众传媒的舆论监督作用群众是政府的的镜子,公众的舆论监督作用对政府的决策和管理有着试金石的作用。在我们建构新型务性政府的过程中一定要高度重视公众和媒的舆论监督作用,特别是要充分发挥大众传媒的“中间人”的的作用,促使政府和公众的沟通和交流,并此保护好公众的利益。服务型政府的构建是一个不断变化和发展的过程,由于封建传统观念和官僚制度的影响,会遇到重重阻碍,不可能一蹴而就,在服务型政府的建构过程中,可能会出现新问题和要求,公共管理者必须要树立科学(教学案例,试卷,课件,教案)发展观,与时俱进,统筹城乡服务型政府的建构,在继承前人理论和经验的基础上不断创新,在实践中推进服务型政府的完善。

【参考文献】